导读：近几年来，复兴产业政策逐渐成为美国国内一股强劲的新共识。但是，产业政策早在2012年奥巴马政府时期就已经埋下伏笔。从奥巴马的先进制造业，到特朗普的量子计算和人工智能，再到拜登政府时期的芯片与半导体产业，美国产业政策呈现出一种连续和递进式的回归发展进程，产业政策实施背后隐藏的大国博弈和竞争色彩也更加突出。本文分析了全球价值链重构中美国产业政策回归的动因，以及美国产业政策回归引发全球价值链变革的可能性。 传统上，全球价值链重构是基于长周期的国家竞争力变化。而在大国竞争与博弈明显加剧的今天，产业政策作为国家竞争战略工具和手段的回归与使用，使得国家可以通过国内政策对全球价值链进行干预性介入和强力性重构。2012年是新时期美国产业政策的起点，奥巴马政府首次讨论出台产业政策帮助制造业复兴，并开启了新一轮先进制造技术的战略规划。2019年前后美国对华博弈战略取向愈发明显，大批美国智库力倡以产业政策回归来应对“中国挑战”，并最终促进了美国两党在该议题上的高度共识。
始于2012年的美国产业政策转向，不仅仅是要解决市场失灵本身带来的经济发展问题，同时更是为了服务于国家大国博弈的长期战略目标。鉴于美国在全球价值链中的能力，美国产业政策的实施将打破全球价值链既有的高效分工，进而可能推动全球价值链“二元结构”的出现，并带动全球价值链向国家战略价值链进行模式转化。而这势必引发愈演愈烈的全球价值链解构和重构。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《美国研究》，仅代表作者观点。
全球价值链重构中的国家产业政策：以美国产业政策变化为分析视角文｜余南平、廖盟
来源｜《美国研究》
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全球价值链重构从本质上来说是全球生产的再分配过程，全球价值链通过生产—国际经济关系—国际关系—国内政策的路径来实现对国家政策的影响。当前，全球价值链的重构已经成为国际关系研究中不可忽视的新现象，其表现形式既体现为全球价值链结构性变化中出现的“慢全球化”（slowbalization）特征，同时还体现在美国和欧盟推动产业政策竞争而引发的全球价值链重构上。全球价值链的重构加剧了国家之间的产业竞争，在全球价值链分工背景下，国家间的战略竞争重点也从传统的最终产品竞争演化为全球价值链的生产和关键节点竞争强化，全球价值链中的国家产业政策实施已经成为大国竞争与博弈的新工具。值得特别关注的是，传统上和形式上作为产业政策最大的反对者美国，目前已经成为新一轮产业政策竞争的先发者和主要推动者。从奥巴马政府到拜登政府，美国产业政策实施越来越清晰地直接体现和不断强化，其间究竟反映了全球价值链结构中美国国家政策何等的倾向性转变，全球价值链重构中的美国国家产业政策回归动因何在？美国产业政策回归又将可能引发全球价值链出现何种程度的变革？本文以全球价值链中产业政策的理论分析为出发点，通过文献梳理和数据分析，在回溯美国产业政策演进的基础上，聚焦美国对华战略博弈加大背景下，厘清美国产业政策的可变性、对外博弈性和权力追逐性，并对全球价值链环境下的美国产业政策现实回归及可能产生的影响进行预判性分析，进而对美国产业政策在学术层面上的对外隐蔽性以及产业政策本身扩大和塑造国家权力空间进行探讨。
关于究竟什么是产业政策，至今尚无一个完整的统一概念，其关键分歧在于对于产业政策概念的广义和狭义划分。从广义的产业政策视角看，英国经济学家肯·沃里克（Ken Warwick）认为，“试图改善商业环境或改变经济活动结构的任何类型的干预或政府政策都属于产业政策，这些干预或政策旨在为经济增长或社会福利提供比没有干预时更好的前景的技术或任务”。而狭义的产业政策则聚焦于市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠、产业补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等问题。区别于经济学者的看法，美国著名的政治学者苏珊娜·伯格（Suzanne Berger）认为“产业政策”一词必须强调“产业”,而超越这一点不仅需要技术层面，还需要重大的政治层面努力，需要公众对长期持续的政治变革达成共识。因此，如果从政治学的视角来看，产业政策本身与国家政治制度特点和政治结构天然关联，其中还包含不同历史阶段的国家发展的战略诉求。从美国产业政策争论的历史起源和争辩来看，美国建国初期，以亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）为代表的北方联邦主义工业政治力量，主张通过保护主义和直接支持工业政策来培育美国产业，而以托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）为代表的南方农业主则推崇各州主权的分权制，并主张自由主义放任的经济，彼时，美国南北“二元经济”的现实结构触发了美国产业政策辩论的开启。正如美国著名经济史学家迈克尔·赫德森（Michael Hudson）在《保护主义：美国经济崛起的秘诀（1815-1914）》中论述政治经济学“美国学派”起源与影响时所论述的那样，保护主义在塑造美国工业化历史过程中发挥了异乎寻常的关键作用，其间伴随着联邦与州，不同党派的政治博弈，而恰恰是大学不仅直接扮演了美国独特经济思想形成中的“反动角色”,同时也是产业政策反对者的思想渊源。虽然，在新自由主义主导的全球化过去几十年间，美国政府一直对外扮演着推动自由贸易的角色，传播力和影响力极强的美国“主流经济学家”们同时也极力地反对和批评他国的产业政策。但是回顾美国历史发展进程，产业政策在美国的存在早已是一个不争的事实。正如政治经济学教授罗伯特·韦德（Robert H. Wade）在《美国产业政策的悖论》一文中明确指出，美国属于隐藏的“网络发展型国家”,产业政策被隐藏在自由市场的外衣下，以至于大多数观察家都忽略了它们。历史上，美国国内对于产业政策的必要性和存在价值呈现着支持与反对的左右摇摆，而分析导致这种摇摆的产生原因，则在于美国经济发展环境的变化和美国自身对外战略现实需要两者之间进行选择。通常而言，当美国经济实力明显占优和需要对外扩张时，自由经济成为美国国内的追捧对象。前者的解释已经被国际贸易最重要理论家、美国哥伦比亚大学教授贾格迪什·巴格沃蒂（Jagdish Bhagwati）在专著《贸易保护主义》中讨论“逐渐缩小的巨人”综合症问题、进而带来的英美贸易政策转变问题所证实；而后者则如美国历史学者埃里克·劳赫威（Eric Rauchway）叙述的那样，第二次世界大战结束前，当雄心勃勃的罗斯福新政措施在美国本土趋于沉寂时，罗斯福政府开始再次将注意力投向海外，罗斯福政府的国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）推动了美国对外战略的转向，而后续怀特方案和马歇尔计划的出台均是美国战略转向的结果。除了上述两个原因外，美国政府主政者偏好也是影响美国产业政策变化因素之一，20世纪80年代，在经历了国家过度干预和管制带来的经济滞胀后，面对来自日本的激烈的经济竞争，美国国内对于产业政策限制经济发展的反对声音越来越多，里根政府对内选择了放松政府管制，同时推动“星球大战”计划有效实施科技竞争，对外则向日本进行战略施压，进行了内外互动整合战略，进而获得了美国对苏联的冷战优势。而在这个过程中，美国在经济上的放松管制，在很大程度上掩饰和掩护了对外“打赢冷战”目标的战略性产业投入。相对于罗伯特·韦德对美国产业政策批判式叙述，罗斯福研究所2019年发布的《托德·塔克报告》显然更符合历史学的编年式叙事规范，该报告将美国产业政策划分为：汉密尔顿时代（1790～1828）、特定的19世纪（1829～1932年）、新政与黄金时代革命（1933～1972年）、新自由主义时代（1973年至今）四个跨度超长时代，并很好地对应了美国政治历史沿革。尽管《托德·塔克报告》提供了长周期和跨时代的美国产业政策历史演化，但聚焦点还是主要着眼于美国产业政策国内政治博弈和产业效应。报告对于外部环境变化引发的美国产业政策调整讨论不够深入。对此，威廉姆·邦维利安（William B.Bonvillian）的《美国新兴产业政策方法》报告进行了很好的弥补。邦维利安同样提供了四个阶段的划分，为充分理解美国产业政策与美国对外战略内在相关性提供了分析视角。在冷战时期，1957年的“斯普特尼号”人造卫星危机，导致了1958年美国国家航空航天局（NASA）和国防部高级研究计划局（DARPA）的成立。美国国防部又开始重新回到二战时代的“链接模式”（connected model），这意味着美国国防部必须主导建立一种系统方式从研究到市场进行全程介入。在那个特定的阶段，美国只对革命性的突破技术进行投入，而这种做法恰与美国科学家范内瓦·布什（Vannevar Bush）等在《科学无尽的前沿》中所提倡的“好奇心驱动基础研究”的模式相悖。面对美苏冷战博弈战略需要，美国国防部高级研究计划局和美国国家航空航天局通过“阿波罗登月计划”等项目的实施，不仅创造了美式军民融合产业政策，同时还创造了新的空间技术和卫星通信行业。此后，该行业通过国防系统采购支持和大规模商业化推广，在20世纪下半叶重大创新浪潮中发挥了核心引领作用，并推动了美国航空、航天、核能、电子、计算机和互联网产业迅猛发展。在与日本进行经济角逐的20世纪70、80年代，美国在认真分析日本产业和企业特点基础上，一是通过1982年启动的小企业创新研究（SBIR）计划，向小型和初创公司提供有竞争力的研发赠款，同时启动大学创办的初创公司的小型企业技术转移（STTR）计划。美国12个联邦部门和机构通过政府研发资金中拨出所需款项参与了小企业创新研究计划，5个参与了小型企业技术转移计划，小企业创新研究和小型企业技术转移每年奖励小型企业30多亿美元。二是针对日本领先的半导体产业优势地位，美国国防部高级研究计划局再次“下场”并启动了半导体制造技术战略联盟（SEMATECH）计划。其计划1988～1993年的年预算为2亿美元，其中1亿美元由美国国防部承担，另外1亿美元由参加联合体的企业按销售额高低进行分摊。美国国防部高级研究计划局派人参与半导体制造技术战略联盟计划董事会和技术顾问委员会，直接介入其内部管理。而在半导体制造技术战略联盟计划实施5年后，1992年美国在全球半导体市场的份额再次超过日本，重新夺回了产业主导权。在克林顿至奥巴马政府的新自由主义高涨期，美国产业政策主要是围绕能源技术革命展开的探索与创新。模仿美国国防部的经验，美国能源部（DOE）也建立了自己的高级计划研究局（APRA-E），并尝试采用美国国防部高级计划研究局的“左右通道”的成功模式来推动新能源技术开发，该计划设计者最初想法是利用强大的美国风险资本投资进行外围辅助来实现这一目标，但在2008～2009年间，大量美国风险资本退出了新能源技术开发，原因是时间周期过长和技术风险太大。由于缺乏类似美国国防部那样的公共采购预算的资金支持，虽然美国能源部的贷款支持帮助了美国特斯拉公司避免在2008年金融危机中倒闭，但美国能源部的机构创新似乎并没有产生冷战期间美国产业政策的作为效应，进而带动更大规模的行业创新产出。在美国先进制造的尝试期，其政策目标很显然就是应对来自中国的经济竞争。虽然前面已经有大量的数据证明了美国产出能力下降和就业岗位的消失，但从2012年开始美国政府才将政策注意力向制造业产业转移。而之所以要将2012年确定为新时期的美国产业政策起点，是因为2012年3月美国白宫国家经济委员会主任吉恩·斯珀林（Gene Sperling）在演讲中宣称，国家制造业的复兴非常符合美国的利益。他的演讲引人注目的原因在于，这是奥巴马政府（或过去几届政府中的任何一届政府）中的一位关键人物首次正面谈论制造业，以及讨论出台产业政策帮助制造业行业的必要性，当然这个政策转向在今天许多美国的战略研究者看来似乎还是太晚了。从2012年起，美国开始借鉴当年的半导体制造技术战略联盟计划模式，并学习德国弗劳恩霍夫研究所的经验，陆续创建了16个制造业创新研究所，每一个研究所都围绕着先进制造技术的一个特定领域，其中包括数字生产、机器人、电力电子、生物制造、柔性电子和光子学。美国先进制造业发展规划由联邦政府和州提供不同层面的支持。但是由于研究所与联邦各自投入资金的严重不匹配，“美国先进制造”产业政策设想并未取得预期的政策效果。通过美国产业政策历史简单梳理，可以清楚地看到，无论市场原教旨主义传统在美国多么强大，新自由主义曾经在美国多么具备学术主导地位，包括美国政府在明面上如何刻意将“产业政策”与“技术政策”、“创新政策”进行分离，事实上，产业政策确实存在于美国经济发展历史过程中。美国政府的产业政策从兴起到繁荣，再到隐入自由市场与法律制度之下，从产业技术政策向产业组织政策转变。通过不同阶段和不同领域的产业政策实施，美国获得了有效的经济增长，并在对外博弈中通过产业政策实施获得了技术与国力提升。而在产业政策建构过程中，美国也根据自身特有的三权分立原则和政府机构运作特点，构建了与众不同的产业政策工具手段，其可以按投入/供应、输出/市场、治理/所有权、协调发展四个维度进行综合评估（见表1）。
产业政策工具包仅提供了政策选择工具，在具体执行上还涉及鉴于产业技术政策和产业组织政策是如何组合完善的，其间还涉及美国复杂的政府管理机制，既有研究梳理了美国产业政策类型与实施机构（见表2）。从中可以看到，在产业技术政策方面，主要由美国国防部、能源部、国家航空航天局，包括国家科学基金、农业部等职能部门负责产业技术政策实施，美国司法部门则负责营商环境塑造，联邦中小企业管理局等辅助部门则负责解决市场发展中的“外部性”问题。其中重要的是，必须看到，美国国会作为立法部门一直深度地参与到美国产业政策设计中来，并在其中发挥着超越行政部门的关键主导作用，而这种结构充分地体现了美国产业政策特有的政治性与战略性。
历史经验显示，每当到历史发展的重大关头，美国知识界，包括政界总会努力营造公共舆论，并寻求颠覆性力量来推动国家政策某种重大的转向。2011年奥巴马政府对外正式提出重返亚洲的“亚太战略”，对内奥巴马政府则开始关注到美国制造业能力的下降问题，而正如许多美国学者所观察到的那样，2012年成为美国再次关注先进制造业的起点。2012年由美国能源部、商务部、国家科学基金会等部门，共同资助成立了美国国家增材制造创新机构（America Makes）联盟，旨在推动制造业强势回归。2012年美国政府发布了《先进制造业伙伴关系计划》和《先进制造业国家战略计划》等计划，开始推动美国产业政策实施。但由于奥巴马政府在战略上并未聚焦特定的目标对手，美国的产业政策实施明显不如后续特朗普和拜登政府直接和聚焦。2019年前后美国对华博弈战略取向明显升温，同时，全球新冠疫情本身对全球经济造成巨大的影响，供应链安全性变成公共政策显性问题，全球各国政府纷纷出台各种刺激政策，产业政策再次成为关注的焦点问题。在此背景下，美国智库机构纷纷发表对于美国产业政策回归的各种建议。2021年美国信息技术与创新基金会（ITIF）的《美国新兴产业政策方法》报告开宗明义地提出，面对中国竞争美国需要产业政策回归，并指出“通常在外部危机的驱动下，联邦政府定期积极支持产业政策措施。社会福利通常不是既定目标，尽管它可能是一个副产品。相反，较窄的产业或技术目标，或经济目标，如提高经济竞争力通常是公共目标，技术发展、国家安全、经济进步和竞争力是产业政策最可行的目标”,该报告不仅明确地批判了传统产业政策支持者经济学家玛丽安娜·马祖卡托（Mariana Mazzucato）等人的观点，如产业政策应该追求社会福利，同时，还针对美国半导体、稀土材料、电池、生物制药供应链的安全性维护提出具体的建议，并认为美国产业政策应该回归冷战时期美国国防部主导的系统“链接模式”。2022年，新美国安全中心（CNAS）发布研究报告提出美国需要“新产业政策”,报告设计了美国新产业政策14个关键行动。报告认为，美国工业和美国政府之间的关系必须改变，美中战略竞争的性质是在一个以技术为中心的时代进行展开，而这需要重新设定美国决策者和企业领导人的参与方式。经济竞争力和安全问题越来越难以区分。该报告在隐含批评美国商业领袖对于价值最大化、股东利益和全球化追求的同时还认为，现在随着中国作为经济、技术和军事大国的崛起，动态环境已经发生了变化，中国的实力可以与美国及其盟友相媲美，在某些情况下甚至超过了美国及其盟友。美国目前的发展轨迹充满危险和不确定性，使其作为世界领先的经济和技术强国的地位岌岌可危。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）也对有效地应对“中国挑战”、美国需要产业政策发出了强烈的呼吁。另外，2021年美国国家亚洲研究局（NBR）还专门侧重于知识产权战略竞争发布了报告，强调了对中国的供应链竞争。而作为历史上对产业政策的最大反对者，美国传统基金会在反对拜登政府芯片法案时也一反常态地强调，所有美国人都应该欢迎进行富有成效的产业政策讨论来对抗中国。美国智库机构的持续呼吁得到了明确的政治层面的回应，美国共和党参议员马尔科·卢比奥（Marco Rubio）表示，为了应对中国的竞争，在市场有效和对人民利益不造成损害的情况下，需要有针对性的产业政策来促进共同利益。同样，拜登政府国家经济委员会主任布莱恩·迪斯（Brian Deese）也在演讲中宣称，美国不仅需要通过战略投资来建设国内供应链能力，同时，在全球供应链“完全回岸”不可行的情况下，美国还需要与盟友建立可靠的伙伴关系，这需要产业政策新方法的采用。随着美国两党在立法层面对于美国产业政策实施强力推进，美国布鲁金斯学会在一篇文章中指出，随着《芯片与科学法案》与《通胀削减法案》的颁布，美国正在见证一个“新的产业政策”,政府在工业竞争中置身事外与创新经济能够自由促进发展的两大神话正在破灭。而传统产业政策的拥护者丹尼·罗德里克也认为美国新颁布的法律具有历史意义，它表明美国已经远远超越了市场原教旨主义，两党都在支持产业政策。同时，美国著名咨询公司容诚会计师事务所（RSM）首席经济学家也在报告中指出，2021年《创新与竞争法案》的实施，标志美国经济战略的巨变和政府对工业政策的使用的回归。美国2017年《减税和就业法案》出台是特朗普政府对美国产业进行政策干预的切入点。该减税法案不仅是美国30多年来首个全面税制改革立法，同时法案还通过大规模的减税措施来增加中低收入家庭收入，进而提升美国企业的国际竞争力。随后，特朗普政府进一步推动“美国优先”战略。2018年10月美国白宫发布了《先进制造业美国领导力战略》报告，提出保持美国在全球先进制造业的领导能力和竞争能力。该报告不仅强调制造业对于经济、安全、就业的战略意义，同时在技术层面重申制造业再也不能从任何价值链中分离。并首次提出强调全产业可信赖供应链构建。除了推动美国制造业加快发展外，特朗普政府同时还将目光投入前沿科技领域，2018年美国出台了《国家量子倡议法案》，该法案承诺政府在最初的五年内提供12亿美元资助促进量子信息科学研发，以帮助美国保持在量子革命的前沿地位。随着全球技术竞争的加剧，特朗普2019年签署了《维护美国在人工智能时代的领导地位》的行政命令，旨在加大人工智能研发投入，设定人工智能治理标准，培养人工智能劳动力，以保护美国人工智能优势。从特朗普时期美国产业政策的特点看，美国既关注到了美国制造业本身的能力提升，同时还将战略重心向前沿技术竞争进行了有目的倾斜。拜登政府的美国产业政策文件众多，其战略手段也开始明确聚焦。主要围绕大力投资自身支持科技创新、促进制造业回流推进国内制造业发展，保障产业链和供应链安全，强化盟友战略合作关系进行全面展开。2021年1月《美国半导体促进法案》发布，目的是重整美国半导体制造业。2021年2月总统拜登签署了《美国供应链行政令》，开始加大对半导体产业供应链的安全审查。2021年6月美国白宫发布了半导体等供应链百日评估报告，要求美国加强国内制造业，减少外部依赖。同月，美国参议院提出了替代《无尽前沿法案》的《美国创新与竞争法案》，矛头明确指向应对中国的竞争。2021年11月拜登总统签署了《两党基础设施建设法案》为重建美国基础设施、加强制造业提出了6个优先事项和指导方针。2022年1月，美国众议院推出《2022年美国竞争法案》，该法案旨在加速美国关键半导体芯片的生产，加强本土制造业和供应链，推进科学研究和技术创新，以提升美国在科学、技术和贸易等方面全球竞争力。在经过国会对不同提案的激烈博弈之后，2022年8月美国总统拜登签署了《芯片与科学法案》与《通胀削减法案》两部新法案。法案的通过意味着美国两党对于对华战略竞争达成高度共识。《芯片与科学法案》授权资金总额高达约2800亿美元，主要包括三部分：一是《芯片与科学法案》涉及为刺激美国半导体产业发展提供的激励措施，包括公共无线供应链创新（主要为了替代中国5G成套系统设备）；二是《研发与创新法案》主要涉及未来的能源科学，建立国家未来标准与技术研究所，建立面向未来的国家科学基金会，促进生物技术的研发与发展；三是《2022最高法院安全资助法案》主要是为一系列前沿科技提供安全方向的资金支持与帮助，如先进制造业投资税收抵免、碳材料科学、电子离子对撞机的建造、高强度激光研究计划等前沿技术。除了庞大的《芯片与科学法案》外，美国《通胀削减法案》出台，目的旨在减少美国赤字和降低通货膨胀，同时加快投资国内新能源生产和新型制造业转型。该法案将在未来十年内投资约3000亿美元用于削减赤字，3690亿美元用于能源安全、气候变化和平价医疗项目。而该法案中最大的投资部分主要用于应对能源安全和气候变化（见表3），这将对美国新产业发展产生重要的推动作用。
简要回溯奥巴马政府到拜登政府间的美国产业政策回归和实施，可以清楚地看到，自2012年起美国产业政策就开始呈现出一种连续和递进式的回归发展进程。从奥巴马的先进制造业，到特朗普的量子计算和人工智能，再到拜登政府时期的芯片与半导体产业，美国的产业政策战略聚焦越来越清晰，投入资金和对优势产业保护力度也在不断加大，同时，产业政策实施背后隐藏的大国博弈和竞争色彩也更加突出，彰显了美国历史上从未有过的“为了战略竞争而强势回归”的产业政策取向。而深入分析为什么美国从2012年突然进行了产业政策转向，其政策转向动因何在，有必要从全球价值链的产业政策选择和全球价值链的权力竞逐两个视角展开分析。
在全球价值链视角下分析当下美国产业政策回归，不能仅从丹尼·罗德里克等人讨论的新自由主义理论的式微角度出发，更不能简单地将美国产业政策转向，视为美国特色的“汉密尔顿”政府干预模式与“杰斐逊”自由主义经济模式的相互博弈结果，而是需要站在全球价值链作为全球经济基础表现的角度，包括美国在全球价值链中的角色变化中进行分析。强调全球价值链需要产业政策的学者普遍认为，国家产业政策在产业结构转型、内部产业网络建设、国家能力建设、技术创新的过程中具有关键价值作用。在当前全球价值链的分工体系中，跨国公司不仅全球市场逐利并寻求利益最大化，同时，以跨国公司为核心的全球价值链网络已经成为国际贸易和分工的主要载体，引发了企业和国家利益的某种分歧。在过去传统相对封闭的经济体里，企业利润最大化与国家利益并行不悖，企业寻求利润最大化将促进社会整体经济的发展，就业、投资、消费在一个经济体中通过内循环实现。但全球价值链分工，使得企业和国家在全球化中并不必然完全是一个利益共同体，企业利润通常是资本和技术输出国经济增加值的一部分，大部分经济收益会留在全球生产网络增值地。这也意味着，事实上，全球价值链提升了全球产出最大化和效率最优化，却未必能够同步实现国家经济和战略收益的最大化。上述问题恰是美国当下面临的主要问题，在全球价值链主导的全球分工体系过去几十年的快速扩张中，大量的美国逐利资本聚集于全球价值链中高附加值端的设计/技术和品牌环节，使得美国大型跨国公司和金融资本在全球化过程中获得巨大的财富。但是这些财富绝大部分又被重新用于在全球范围内寻找“洼地投资”并没有回流美国。因此，相对而言，普通美国人民的经济福祉并没有因为全球化分工细化和美国对外投资增加而获得大幅提升。同时美国产业进一步向价值链高端上游聚集，导致了美国位于全球价值链中下游端的制造业，甚至是高端制造业也出现了产业空心化。比照1995年以来的全球价值链扩张和变化的周期可以清晰地看到，美国本土制造业增加值占国内生产总值（GDP）比例持续逐渐下降（可见图1和图2对照）。制造业是美国传统就业获取薪资的主要行业，制造业的空心化会导致美国国内一系列的社会经济问题。同时在核心战略产业中，由于制造环节的缺失，美国不能把握价值链的全部关键环节，而这在许多人看来会给美国国家经济安全带来巨大的威胁。奥巴马政府最早提出了美国制造业回流，在奥巴马政府的政策框架中主要关注的是先进制造业和高技术含量的产业，目的是保持美国在新一轮技术革命中占据主导地位。特朗普政府的举措则更加务实，其通过减税，加大基建投入和减少拉美移民来保证更多的美国制造业岗位增加。特朗普政府制造业回流重心侧重美国蓝领阶级就业的传统制造业，如汽车、钢铁、能源、纺织等。而拜登政府在美国制造业回流问题上，除了继续推动促进就业和保证美国在高科技领域的竞争力外，还特别强调对产业链和供应链的安全保护。而拜登政府将注意力聚焦在半导体产业，因为传统的半导体产业不仅是典型的全球化分工产业，同时还是现代制造业的技术基础和前沿产业，拜登政府通过产业政策和外交活动双向互动，试图将美国半导体产业链的“漏洞”补齐。
奥巴马政府、特朗普政府和拜登政府持续通过产业政策实施，推动美国在全球价值链体系中的结构调整，到2018年前后美国制造业占比出现了比较明显的拐点（如图2所显示）。深入分析美国在全球价值链约束下实施产业政策的动因可以看到如下几点。首先，美国需要通过产业政策解决全球价值链扩张而带来的巨大社会问题。而通过产业政策实施，可以促进制造业回流，增加美国制造业就业，缓解美国结构性失业问题，包括由此引发的民粹主义兴起与社会犯罪增加等社会问题。经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）在《全球化及其不满》一书中指出，对于全球化的不满已经从发展中国家蔓延到了发达国家，发达国家中低收入阶层的收入几乎没有增长。工资的缓慢增长与结构性失业问题也存在于美国，有研究显示，近几十年来美国工人的实际工资增长几乎停滞，美国民众收入差距继续拉大，两极分化趋势愈加明显。1973年至2016年间，剔除全球通货膨胀，美国工人收入年增长率只有0.2%,收入最高的前20%家庭财富增长了27.41%,后20%的家庭实际收入反而出现了下降。除了收入问题外，美国的结构性失业问题也呈现恶化的趋势，统计数据显示，2000年至2017年间美国制造业就业岗位减少了约550万个，特别是在新冠疫情暴发之后，美国失业率大幅度提升，总失业率在2020年达到8.05%。全球价值链分工导致了美国制造业岗位外流到发展中国家，而只有通过产业政策实施，才能通过制造业回归来重获制造业岗位，进而维护美国的基本社会制度和政治的稳定。虽然美国没有能力全面改造全球价值链，但美国持续的产业政策实施，对美国产业和就业结构改变还是起到了明显的效果。特朗普在2019年国情咨文演讲中提到“有赖于我们历史性地减少税收和规定，大量企业正纷纷回到我们国家”。在特朗普任期内，美国创造了530万个新的就业机会，而重要的是增加了60万个新的制造业职位。其次，美国需要产业政策保证美国核心产业供应链安全，提高美国高端制造业的全球竞争力。加里·格里菲认为，全球价值链导向的产业政策应当以区域价值链而非国家作为实现产业政策目标的工具，这就要求建立一个稳定安全的区域供应链。全球价值链研究者往往重视了通过全球价值链扩展来实现全球发展的目标，却容易忽视全球价值链中国家经济安全这一目标。在延续奥巴马和特朗普的产业政策的同时，拜登政府开始将产业政策聚焦在维护美国半导体等战略产业供应链弹性建设上。而促成美国产业政策重心倾斜的真正原因，是在过去的几十年间美国高端制造业的竞争力与生产能力有所下滑，特别是美国优势的高科技出口占制成品出口比例出现了明显的下降趋势，2020年美国高科技产品出口占比不到20%,相较2008年下滑了10个百分点以上。另外，根据世界银行的数据显示，在过去几十年间，通信、计算机产品进口占美国服务进口百分比在持续上升，而美国本土的信息通信技术出口占产品出口百分比却明显下降。根据美国劳工部对1992年到2016 年间相对下降幅度最大的行业中多要素生产率增长的年均百分比变化进行分析，美国半导体和电子元件的多要素生产率从峰值18.3%降到了1.3%、电脑及周边设备从20.2%降到了6.1%,说明了这些行业在美国的生产率增长大幅降低。美国高科技产品产出下降的同时，也带来美国前沿技术成熟度增长的停滞问题，而这种停滞主要来自美国近年来研发、技术与技能、国内工业活动指数的下降，美国国内的产业水平已经成为制约美国前沿技术发展的重大阻碍（见图3）。再次，技术产出与前沿技术能力下降，引发了美国战略层面对国家安全问题的担忧。拜登政府国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）指出，更安全、更有弹性的供应链对国家安全、经济安全和技术领先地位至关重要，强化美国关键供应链需要得到持续的关注、投资制造建设能力、提高工作质量和工人准备程度、发明新产品并使之商业化，包括加强与美国盟友和伙伴的关系。事实上，美国正在通过一系列产业政策实施来保证国内核心产业供应链安全，并努力提升美国未来的技术产出。在2022年拜登签署的两部法案中，美国主要通过三种措施来实现战略目标：一是加大政府对企业的税收优惠，并通过政府对研发的持续投入来提高美国科技企业的全球竞争力；二是通过出台激励措施，包括有选择的补贴、税收优惠吸引国际制造巨头来美国投资建厂；三是通过建立供应链同盟，将整个供应链转移到以美国为主导的产业联盟中来，让美国能够控制整个价值链的分工过程。而这种产业政策实施导向，正如全球价值链导向产业政策学者所预测的那样，利用区域价值链来实现产业政策目标将成为一种主流。虽然，美国并没有完全放弃在关键领域创建完整的国内供应链的想法（如半导体产业链），但是，鉴于全球价值链已经形成的固有的结构，美国产业政策更多还是将建立一个可靠的区域供应链视为全球价值链约束下更为切实可行的方式。
除了全球价值链中的经济和产业因素外，在全球价值链构造的全球生产和贸易网络中，国家在全球价值链中的权力与地位的相对变化，也对国家产业政策的出台具有至关重要的影响。因此，必须从国家在全球价值链中权力与地位变迁角度来理解美国产业政策的回归内在动因。首先，通过贸易增加值的中国、美国、德国的三个关键指标比较，可以基本了解美国在全球价值链中的位置。第一个指标是美国后向参与的全球价值链指数，该数据主要衡量一国生产的最终产品中有多少来自全球价值链活动（见图4）；第二个指标是美国前向参与全球价值链指数，该数据主要衡量外国出口中的国内增加值占总出口的份额；第三个指标是出口额中的国内增加值含量，包括直接国内增加值含量与间接增加值含量显示的国际贸易获利程度。通过对上述三个数据指标的历史变化分析可以发现：在后向参与的全球价值链中，美国占比最低，这意味着美国最终产品生产对中上游价值链依赖程度较低，美国在全球价值链中，相对于中国和德国处于更上游的环节。美国的最终产品相对来说并不过于依赖于全球价值链分工。而中国的后向参与指数下降趋势非常明显，中美之间的差距在减小，这本身意味着中国在全球价值链分工中的地位相对提高。在前向参与的全球价值链中美国占比最高，说明全球生产活动中相较于中国与德国，世界各国对美国的依赖度最高。而相对于中德两国，美国虽然处于全球价值链的上游，但是近年来德国已经出现了追赶趋势。同样在出口额的国内增加值含量中，美国依然是最高的，显示了美国从国际贸易中获利较高，但是自2018年后，这一数值逐渐被中国赶上并出现超出的势头。基于对上述三个数据指标的对比分析可以看出，与中国和德国相比，虽然美国目前在全球价值中依然保持着较高的地位，但是这种优势地位从历史变化趋势而言，已明显相对下降。
其次，进一步分析美国在全球价值链中的结构性权力变化。国内学者庞珣等对中美德三国在全球价值链中的权力进行了量化比较并基于数据认为，美国虽然在全球价值链结构中依然处于重要的地位，但是当前并不存在美国对中国和德国遥遥领先。并且从整体来看，美国在全球价值链的结构性权力下降明显，而中国虽然起点较低，但随后开始相继超过德国与美国，中美结构性权力呈现此消彼长的关系。国内学者余南平基于实证的分析则认为，在制造业全球价值链的位置方面，中国自2008年金融危机后的表现均高于美国，且此后一直保持着优于美国的这一位置状态。但自2016年以来，中国制造业全球价值链的位置走势明显受到特朗普政府对华战略转向冲击而出现震荡与回落。其中，中国的指标从2015年0.29的相对高值回调至2018年的0.26,而美国的数据则保持了相对稳定（约为0.17）；而在位置变化的同时，中美两国的制造业全球价值链参与度同样出现了小幅度的此消彼长，即中国下降了1%,而美国恰好增长了1%,美国自身在全球价值链中能力下降和中国影响力增长，是美国现实战略设计中不可回避的现实，美国为维护既有的权力必然采取各种上层建筑干预行动。而对美国在全球价值链中的地位和权力结构变化分析可以发现，改善美国在全球价值链中的结构性权力与改变美国在全球价值链的地位下降趋势，是美国产业政策出台的重要原因。最后，美国产业政策历史变化一再显示，服务于大国博弈战略目标始终存在于美国产业政策的清单中，如美国早期国家工业化阶段与英国的竞争，冷战期间与苏联的大国博弈，20世纪80年代与日本的经济竞争，等等。而当下遏制中国的发展，显然已经成为从奥巴马政府到拜登政府美国产业政策的一致目标。在这一目标下，美国政府追求的不再是新自由主义强调的绝对收益，而是现实主义所强调的相对收益。正如经济学家拉尔夫·戈莫里（Ralph Gomory）和威廉·鲍莫尔（William J. Baumol）合著的《全球贸易和国家利益冲突》中贸易模型描述的那样，当发达国家与落后国家开展贸易时，两国都在“互利区”,但当落后国家逐渐发展起来，成为国际贸易中具有影响力的国家时，两国将进入“冲突区”，而在“冲突区”里，虽然两国贸易总额可能依然会增加，但一国福利的改善会以另一国境况的恶化为代价。目前中美两国关系已经开始向着冲突区迈进，美国政府将打压战略对手置于推动增加共同收益的目标之上，美国在部分产业上放弃获利最大和效率最高的全球价值链分工，选择更加安全的国内和国外“可靠区域”分工模式，挑起损害相互经济利益的中美贸易摩擦，通过“实体清单”扩大进一步破坏供应链，进而打压中国企业的发展等举措，已经证实了美国产业政策服务于大国竞争的战略目标。自由市场理论中关注的是绝对收益和经济效率。但对于国家而言，国际关系中的权力、安全与竞争更为重要，而从这一角度来看，美国产业政策的回归，不仅仅是要解决市场失灵本身带来的经济发展问题，同时，更是为了服务于国家大国博弈的长期战略目标。
正如土耳其经济学家穆拉特·尤勒克（Murat A. Yülek）在《国家如何成功》中指出的那样，具有足够“能力”的国家，通常会认识到产业政策的重要性，其是一国产业层面形成背后的重要推动力，并能够确保国家工业化成功。对于有着超过200年产业政策发展历史的美国而言，其产业政策的周期性变化，既折射了美国不同历史发展阶段的国内政治博弈和社会思潮运动影响，同时，还非常巧妙地隐藏了近代美国成为全球霸权国家后，充分使用产业政策对于自身国际权力和战略目的的强化与塑造。因此，分析美国产业政策中对政治经济权力的诉求，显然已经超越了传统经济学对于国家是否需要产业政策的空泛理论争辩。全球价值链视角下对于美国产业政策分析，能够提供一个区别于传统产业政策研究的新角度，不仅可以对美国产业政策回归动因和战略方向提供深入性解释，还可以进一步对美国产业政策回归、对全球价值链重构产生的影响进行必要的前瞻性预判。首先，美国产业政策的回归，将扰乱原有全球化自由经济下的全球价值链秩序，使得全球价值链中的核心企业发展受到一定程度的限制，全球价值链中原有企业间的高效分工被打破，全球价值链将呈现区域化乃至国家化（国家战略价值链）的总体发展趋势。从全球价值链中最基本单元企业的角度来看，被美国视为战略对手国家特定产业的核心企业，将受到来自美国政府的直接压力和法律管辖限制，这种压力与限制将通过两种途径实施，一是通过扩大管辖将许多企业排除在全球供应链之外，并使企业丧失关键市场。如拜登政府实施的供应链百日审查，将所谓与中国政府有联系的企业排除在供应链之外；二是通过美国产业政策激励本土企业发展，使其获得非源于市场竞争而获得的竞争优势，并挤压他国企业的发展空间。如拜登政府推动的《通胀削减法案》中仅对在美国本土企业生产的电动车企业提供补贴，这将增强美国本土电动汽车企业在全球市场中的竞争力，进而使得其他国家各类汽车企业的相对竞争力减弱。其次，美国基于大国战略博弈和国家安全泛化目标追逐，其直接政策性干涉将对原有的全球价值链体系进行结构性拆解。高效的全球价值链分工目标，已经不再是美国经济利益的首要追求，而安全、稳定、可靠、遏制对手等核心目标才是美国产业政策的真正取向。未来美国将会继续运用国家力量重塑符合美国战略需要的新区域和国内价值链。这种结构转变将推动全球价值链整体继续出现收缩趋势。对于关键核心产业而言，美国将主导建立一个“小院高墙”式的国家和盟友供应链。而从全球供应链到区域供应链，再到国家战略供应链的模式转变，将推动全球价值链从全球网络链接模式向“分布式”网络模式转变，其结果必然会减损全球价值链的生产和贸易效率。而当区域价值链将成为大部分国家最为折中的选择，包括分布式价值链演化为以价值观和战略利益为集合的“集团组合”时，有效抑制全球通胀的供给将会出现明显的下降，进而影响全球经济发展和公共福利。最后，必须要清醒地认识到，当前美国深度参与全球价值链分工，并在全球价值链中拥有极为重要的权力与主导地位，同时，美国也面对着全球价值链权力流散的客观现实。而认清这个矛盾的现实将有助于判断美国在全球价值链结构中产业政策效力。鉴于美国在全球价值链中的规模和枢纽中心地位，特别是关键节点和链主地位，美国基于经济基础能力对于全球价值链结构的改造能力并不容小觑，而其构建符合自身利益的全球价值链体系将会引发全球经济“二元结构”出现，即在美国高端核心技术产业上建立各种壁垒，挤出战略竞争对手，同时又使低技术含量制成品继续通过全球价值链进而实施自由贸易，继续推动对特定国家和行业的锁定。这种“双层构造”战略势必引发他国产业政策的抵制，全球各国产业政策的合力使用，将进一步推动全球价值链的解构和重构。*文章原载《美国研究》2023年第2期，限于篇幅，文章有所删节。
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